lunes, 11 de junio de 2018

PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN LA GESTIÓN DEL DESARROLLO LOCAL: ¿POSIBILIDAD O FRUSTRACIÓN?.



Revisamos los diarios locales y podemos ubicar avisos pagados por algunas municipalidades de la Región la convocatoria a los procesos denominados rimbombantemente “Proceso de Presupuesto Participativo Basado en Resultados 2019” y seguramente para muchos lectores el aviso no les significará nada.

Sin embargo, para quienes están involucrados en la gestión del desarrollo y la ejecución de obras en las jurisdicciones municipales que representan estos llamados públicos son de la mayor importancia, pues saben que desde que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056  y su modificatoria Ley N° 29298 , estos procesos de obligatorio cumplimiento para gobiernos locales y regionales, son un espacio en el que pueden iniciar la gestión para la ejecución de  proyectos que mejorarán a mediano y largo plazo los niveles de vida de sus representados.
Y, ¿cómo es el proceso en si?. Veamos.
De acuerdo a lo establecido en términos generales en la ley marco ya precitada y en el Instructivo Nº 001 – 2010 – EF/76.01, aprobado por Resolución Directoral Nº 007-2010-EF/76.01, el proceso consta de las siguientes etapas:
1)    PREPARACIÓN.- Etapa iniciadora del Proceso y en el cual la Municipalidad que lidera el proceso debe aprobar las normas complementarias a la ley que establecerán pautas más específicas y acordes con la realidad local que permitirán una mejor lectura de la realidad, así como una buena participación de la sociedad civil organizada (Ordenanza que aprueba el Reglamento; Resolución de Alcaldía que designa el Equipo Técnico que colaborará y apoyará técnicamente el proceso; reuniones de trabajo para analizar la disponibilidad de los recursos que se asignarán al ejercicio presupuestal del año próximo para el cual se elabora el presupuesto, entre otras acciones). En esta etapa las acciones más importantes son:
Convocatoria.- Consistente en la publicación del aviso público que contiene la convocatoria en la que se detalla el cronograma de las principales actividades del proceso. En las grandes ciudades se lleva a cabo a través de los medios de comunicación masiva (radio, diarios de mayor circulación, etc), siendo el principal medio en los sectores rurales las comunicaciones oficiales dirigidas a los agentes municipales, tenientes gobernadores y representantes de organizaciones sociales de base.
Identificación e inscripción de Agentes Participantes.- En esta etapa se lleva a cabo, a través de proceso específico establecido en el Reglamento aprobado, la verificación del cumplimiento de los requisitos que deben cumplir los representantes de la sociedad civil que han solicitado su inscripción, para calificar como Agentes Participantes. Si cumplen con, los requisitos son inscritos en el correspondiente Registro quedando expeditos para su participación en el proceso.
Capacitación de Agentes Participantes.- La capacitación de Agentes Participantes es la primera acción en la cual todos los representantes de la jurisdicción municipal distrital, se reúnen y cuyo objetivo en general es brindarles información acerca de la normatividad legal que rige el proceso; la forma o metodología en la que se va a llevar a cabo la elección de los resultados y como consecuencia de estos de aquellos proyectos u obras que podrán plantear en la siguiente etapa del proceso y que estarán orientados a satisfacer las necesidades básicas insatisfechas que aparecen en los Planes de Desarrollo Concertado Local, pero que así mismo tienen concordancia con los lineamientos que se han establecido con carácter de políticas pública a través del Plan Perú o Plan Bicentenario, privilegiando aquellos proyectos u obras que estén destinados a reducir las brechas en el acceso a los servicios básicos y a las zonas de menor desarrollo.
2)        CONCERTACIÓN.- Segunda fase del proceso que consta de las siguientes acciones:
2.1.   Talleres de Trabajo.- Son reuniones que generalmente se llevan a cabo en las diversas circunscripciones en las que está dividida la jurisdicción del gobierno local (Zonificación geográfica) y en ellas se lleva a cabo principalmente dos acciones:
a)    Presentación del Plan de Desarrollo Concertado - PDC.- Consistente en una revisión participativa del Plan de Desarrollo Concertado (Fortalezas- Oportunidades – Debilidades – Amenazas; avance de los objetivos estratégicos y metas planteadas para el periodo, vigencia y consistencia de los indicadores de desempeño, entre otros aspectos).
b)   Taller de Identificación y Priorización de Resultados o Diagnóstico Temático Territorial.- Especio procesal en el cual, orientando adecuadamente a los agentes participantes, busca recoger la problemática de las localidades y a partir de allí construir los resultados que se buscan. Por ejemplo: Si el problema es el déficit de provisión de agua potable y disposición de excretas, se plantea el resultado que se traduce como “MEJORA EN LAS CONDICIONES SANITARIAS DE LA POBLACIÓN”.
2.2.        Evaluación Técnica de Proyectos.- Consistente en la evaluación de los criterios técnicos establecidos en la normativa nacional para que un proyecto propuesto pueda ser considerado como ejecutable (se encuentra en el Banco de Proyectos del SNIP, cuenta con expediente técnico, está incluido en la programación multianual de la entidad, se encuentra dentro de las prioridades establecidas en el Plan de Desarrollo Concertado, Plan Provincial o Regional, tiene un impacto social y/o económico considerable, etc).
En esta etapa se estima así mismo el costo que tendrá la ejecución del proyecto en sus diversas etapas.
2.3.        Taller de Priorización de Proyectos de Inversión.- Consiste en la presentación a la asamblea de Agentes Participantes de la cartera de proyectos, que como producto de la evaluación técnica, así como de la disponibilidad presupuestal de la entidad se incluirán en el Presupuesto Institucional de Apertura del ejercicio presupuestal del año próximo. Es un acto que está a cargo del alcalde. En este acto los agentes participantes pueden participar solicitando aclaraciones y presentando contrapropuestas, las cuales generalmente son resueltas en el mismo acto.
2.4.        Taller de Formalización de Acuerdos y Compromisos y elección del Comité de Vigilancia.- Es el acto final en el que los Agentes Participantes, luego de las deliberaciones respecto a la cartera de proyectos propuestos, suscriben el documento en el cual constan aquellos proyectos que en definitiva serán incluidos en el documento de Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) del año subsiguiente.
Finalmente tiene lugar la elección del Comité de Vigilancia conformado por Agentes Participantes asistentes y cuya función será la de asegurar el cumplimiento de los establecido en el acta suscrita.
Fin del Primera Acto.

Conocido esto el lector se preguntará con todo derecho cuáles son las taras de un proceso que a todas luces parece privilegiar aquello que precisamente son las demandas más sentidas de la población. Aquí presento algunas de las más recurrentes y que con el devenir de los años, la norma data del 2004, ha logrado que buena parte de la población haya caído en el desencanto, la frustración y hasta el rechazo de las convocatorias.
1)      Limitaciones presupuestales.- Como todos sabemos, existe un déficit histórico de atención de las demandas de la población, que se traduce en un listado de pedidos totalmente justificados, pero que desde el estado peruano, léase gobiernos locales, es imposible, atender, máxime cuando la mayor parte del presupuesto nacional de inversión lo maneja el gobierno central a través de sus ministerios, con una visión netamente centralista y que en su mayoría margina las demandas de nivel local.
2)      Populismo electorero local.- Sucede cuando lo consignado en los documentos oficiales del Proceso e incluido en el Presupuesto Institucional de Apertura, es modificado por decisión unilateral del alcalde a través de las llamadas “modificaciones presupuestarias” (lamentablemente amparadas en la normativa legal presupuestal) para asignar los recursos de determinado proyecto, en favor de otro que, sin ser prioridad, le rinde beneficios electoreros a la autoridad local.
3)      Limitada acción de vigilancia del Proceso.- Si bien es cierto la Ley Marco del PPBR así como su Reglamento y el Instructivo del Proceso establecen las funciones del Comité de Vigilancia, la acción de este está limitada debido a que hasta la fecha han sido pocas las municipalidades que han incorporado normativa local específica que permita a sus miembros actuar con la eficacia que se requiere, siendo el tal Comité un órgano decorativo que no cumple en absoluto con las funciones que la ley le asigna.
4)      Limitado interés de los decisores políticos (alcaldes distritales y provinciales)en el proceso.- Debido a que un empoderamiento de los representantes de la sociedad civil limitaría su capacidad de manipulación de los recursos presupuestales, en general los alcaldes y funcionarios de confianza, son muy reacios a brindar o programar eventos de capacitación a los agentes participantes, esto a pesar que el Instructivo del PPBR establece que la capacitación de estos debe programarse de manera tal que por lo menos se realicen tres o cuatro reuniones de capacitación anual, descontando aquellos eventos en que el Comité de Vigilancia los convoque para informar acerca del resultado de su labor. Esto no sucede pues siempre se arguye las restricciones presupuestales. La verdadera razón es otra.

¿Cuál es la evaluación del proceso desde el mismo órgano encargado de su implementación y monitoreo?.
Si ingresamos al Portal Institucional del Ministerio de Economía y Finanzas, no encontraremos link alguno que nos permita tener una idea de cuál es la evaluación que hasta ahora se ha efectuado desde esta entidad sobre tal proceso.

¿Cuál es la evaluación del proceso desde los agentes participantes de los sectores rurales?.
Pues para quienes no tienen otra oportunidad de interactuar directamente con los niveles ejecutivos del estado, es una experiencia frustrante llegar año a año sin poder lograr la ejecución de su obra o proyecto prioritario con la celeridad que quisieran, pero comprobando que los que se plantea año a año es ejecutado en algunos sectores de la jurisdicción distrital a la que pertenecen, aun con bastante retraso (2 a 3 años) siguen participando en los procesos que se convocan, además porque ello significa ir aprendiendo cómo funciona esa porción del estado al cual ellos tienen acceso directo; es ir aprendiendo cuáles son los problemas del gobierno local y muchas veces también perfilándose como futuros candidatos a regidores o alcaldes.
Totalmente distinta es la percepción de los agentes participantes de los sectores urbanos, pues en estos, con la finalidad de evitar la conflictividad que puede generar el proceso se establecen grandes restricciones en la participación, la que se caracteriza por establecer horarios contraproducentes, clientelismo electorero y manipulación de la información de la que deben disponer los agentes participantes. En suma, una serie de “acciones disuasivas” logra que muchos representantes pierdan interés en participar, lo que se traduce en auditorios llenos de las denominadas “portátiles” de la autoridad d turno que finalmente lograr aprobar lo que es de su interés en desmedro del interés de poblaciones marginales que no llegan a estar representadas.

EL APLICATIVO INFORMÁTICO
El Ministerio de Economía y Finanzas ha generado en su Portal un link en el cual los gobiernos locales y regionales están obligados a registrar el proceso y al cual la ciudadanía interesada puede acceder para informarse como se está llevando el proceso en la jurisdicción de su interés. La información que se puede descargar de este aplicativo es :
a)      El cronograma del proceso
b)      La relación de Agentes Participantes.
c)       Las actividades del proceso (Convocatoria, Capacitación de Agentes Participantes, Talleres de Trabajo) cada cual con la generación de los documentos (fotos, actas) que confirman la real ejecución de dichas actividades
d)      La relación de proyectos priorizados consignados en el Acta de Formalización de Acuerdos y Compromisos, consignando el presupuesto asignado.
e)      La Visión y Misión del gobierno local que corresponderá a lo establecido en el Plan de Desarrollo Concertado.
f)       Los Objetivos Estratégicos establecidos en la revisión del PDC según la  prioridad asignada a cada uno.
g)      El nombre de los integrantes del Comité de Vigilancia.
h)      El nombre de los miembros del Equipo Técnico.
i)        La composición de la asamblea de agentes participantes por género, por tipo de organización, por nivel de instrucción.
                
El desempeño de las municipalidades de la provincia de Piura se pueden observar en el Cuadro, según el cual la mayor parte de municipalidades, no estaría cumpliendo con lo establecido en las normas de transparencia al no disponer de la información en el aplicativo informático de PPBR. Juzgue el lector. 


A pesar de todos los problemas, es indispensable persistir en este tipo de procesos como lo sostienen dos estudiosos de estos en la Unión Europea, al sostener que “Los presupuestos participativos (….) no tendría que ver con la corrección de desigualdades económicas y con el reparto más justo de los recursos públicos, como nacieron en Porto Alegre, sino que sería una plataforma desde la que los ciudadanos pudieran mirar a los ojos a los gobernantes cada año y recriminarles, si fuera preciso, su conducta, y sería un mecanismo de apertura a la ciudadanía de la gestión pública y un potenciador de las virtudes cívicas de una comunidad, al fomentar la participación de todos en los asuntos públicos” (Ganuza E., Gómez Braulio. 2008. Control político y participación en democracia: los presupuestos participativos, en:http://www.fundacionalternativas.org/public/storage/estudios_documentos_archivos/xmlimport-Z566Bv.pdf). Persistamos pues en el perfeccionamiento del proceso.